Vítahringur verður til
Þegar Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna var stofnsett árið 1951 leyfðu menn sér enn að vona að flóttamannavandinn væri tímabundinn. Þeir vonuðust til þess að fljótlega kæmi að því að vandinn yrði leystur og leggja mætti stofnunina niður. Flóttamannstofnununin varð því að endurnýja umboð sitt reglulega allt til ársins 2003 þegar Alsherjarþing Sameinuðu þjóðanna samþykkti að stofnunin skyldi hafa ótímabundið umboð þar til flóttamannavandinn væri úr sögunni. Það mun að líkindum ekki verða á næstu áratugum.
Ein afleiðing þessara aðstæðna sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna starfaði við lengst af, og að nokkru leyti enn þann dag i dag, var að forsvarsmenn stofnunarinnar voru á hverjum tíma háðir veljvilja þeirra sem höfðu vald yfir tilvist hennar og fjárframlög til reksturins eru ekki tryggð eða í föstum skorðum. Vald stofnunarinnar er því takmarkað og miklu minna en margir gera sér grein fyrir.
Skilgreining á hugtakinu flóttamaður er mjög þröng samkvæmt flóttamannasamningnum, en samkvæmt 1. grein hans getur sá einn talist flóttamaður sem sætir ofsóknum á grundvelli kynþáttar, uppruna, trúar, lífs- og/eða stjórnmálaskoðana. Hugtakið hælisleitandi er notað yfir þá sem hrekjast á vergang og leita skjóls undan ofsóknum, en hælisleitandi breytist í flóttamann þegar honum er veitt hæli í einhverju ríki á grundvelli samningsins og landslaga sem sett hafa verið til að framfylgja honum. Þar með hefur staða viðkomandi sem flóttamaður verið viðurkennd. Segja má að þegjandi samkomulag hafi í upphafi verið um að líta svo að þeir sem ofsæktu flóttamenn væru iðulega stjórnvöld í alræðisríkjum kommúnismans. „Flóttamenn“ og „hælisleitendur“ voru því samkvæmt skilgreiningu „góðir“ – vinir vesturlanda og mikilvægir þátttakendur í pólitíkinni og þeim hugmyndafræðilegu átökum sem einkenndu kalda stríðið.
Málefni flóttamanna- og hælisleitanda hafa því frá upphafi fyrst og fremst verið pólitískt viðfangsefni, ekki siðferðilegt. Það sést vel á því að þegar verið var að sníða flóttamannastofnuninni stakk var tekin ákvörðun um að undanskilja málefni tæplega 460.000 Palestínu Araba sem höfðu hrakist á flótta eftir stofnun Ísraelsríkis árið 1948, og vinna að þeirra málum sérstaklega. Enn þann dag í dag hefur ekki verið fundin varanleg lausn á vanda þess hóps þrátt fyrir að sérstök stofnun, Flóttamannahjálp Palestínumanna hafi starfað frá árinu 1950. Pólitíkin sem skapaði vanda þessa fólks vegur þyngra en mannréttindi einstaklinganna sem eru leiksoppar hennar. Við stofnun flóttamannastofnunarinnar var einnig ákveðið að horfa ekki til þeirra sem voru á vergangi innan eigin landamæra og þar með var meirihluta flóttamanna útilokaður frá aljóðlegri vernd strax frá upphafi. Ástæðan var sú sama og áður takmarkaði störf Þjóðarbandalagsins þegar kom að málefnum Gyðinga í Þýskalandi, meðferð fólks innan landamæra var innanríkismál og ekki talið ásættanlegt að aljóðasamfélagið hlutaðist til þar um. Mannréttindi og vernd flóttafólks voru því mjög takmörkuð (þá sem nú) og að verulegu leyti háð pólitískum duttlungum. Ekki mátti ógna sjálfræði og sjálfdæmi einstakra ríkja með afskiptum af meðferð borgaranna eða öðrum mannréttindamálum innan landamæra þeirra. Það var ekki fyrr en árið 1992 að Boutros Boutros-Ghali, þáverandai aðalritari Sameinuðu þjóðanna, kvað upp úr með að tími óskoraðs sjálfræðis hvað varðar meðferð fólks innan landamæra þeirra væri liðinn og inngrip og aðgerðir gegn kúgun og harðstjórn einstakra ríkja í garð borgaranna væru orðin nauðsynlegur hluti alþjóðastjórnmála. Þá fyrst var farið að líta svo á að í einhverjum mæli ættu aðgerðir til þess að koma í veg fyrir að fólk lenti á vergangi rétt á sér. Þá gat Flóttamannastofnun farið að tala opinskár og af örlítið meiri krafti, þó það væri enn verulegum takmörkunum háð. Því miður hefur krafa stofnununarinnar og annarra málsvara flóttamanna í heiminum um siðferðilega ábyrgð ríkja heimsins oftast hljómað fyrir daufum eyrum.
Af þessu stutta yfirliti má sjá að unnið hefur verið að málefnum flóttamanna fyrst og fremst á pólitískum forsendum alla tíð, þó að umræðan hafi á köflum verið klædd í þann sparibúning sem orðræða algildra mannréttinda ljær henni. Flóttamannastofnunin hóf störf í Genf árið 1951 með lítil fjárráð, fátt starfsfólk og næstum engin völd til að framfylgja flóttamannasamningnum enda er það svo að allt frá samþykkt samningsins hafa þau 145 ríki heims sem aðild eiga að samningum komist upp með að þverbrjóta hann ítrekað án afleiðinga.
Á þeim rúmlega sextíu árum sem liðin eru frá stofnun hennar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gengið í gegnum hæðir og lægðir, einsog gengur. Tvisvar hefur stofnunin fengið friðarverðlaun Nóbels, fyrst árið 1954 og aftur árið 1981. En ekki hefur tekist að leysa flóttamannavandann einsog menn létu sig dreyma um í upphafi. Þvert á móti hefur vandinn vaxið og undið upp á sig og miðað við aðstæður í heiminum í dag og ríkjandi viðhorf í garð flóttamanna og hælisleitenda er lítil von til þess að vandinn verði leystur í bráð. Þvert á móti knýr hann á af sífellt meiri þunga og aldrei hefur verið ríkari þörf á því að innleiða mannúðlegar stefnur sem virka þegar á reynir. Þetta skiptir ekki bara máli fyrir berskjaldaða einstaklinga í þörf fyrir alþjóðlega vernd heldur einnig fyrir lausn þeirra átaka sem hafa stigmagnast innan samfélaga vesturlanda eftir því sem harðlínustefna í málefnum flóttamanna og innflytjenda hefur orðið grímulausari.
Árið 1989 markaði þáttaskil í alþjóðastjórnmálum með falli Berlínarmúrsins og um leið endalokum kalda stríðsins. Þar með breyttust viðmið í alþjóðastjórnmálum sem áður höfðu í grófum dráttum skipt heiminum í þrennt; fyrsta heiminn (vesturlönd), annan heiminn (Sovétríkin og fylgiríki þeirra) og þriðja heiminn (hin svo kölluðu þróunarlönd). Framan af voru flóttamenn einsog áður segir einkum einstaklingar á flótta undan alræðisskipulagi Sovétríkjanna sálugu, og voru þeir yfirleitt aufúsugestir á vesturlöndum. En þegar leið að lokum 20. aldarinnar breyttist þetta hratt. Átkalínur í heiminum færðust til og fólk utan Evrópu, einkum frá þriðja heiminum – Asíu, Afríku og Mið Austurlöndum, tók að berja á dyr Evrópu og Norður Ameríku í leit að þeirri alþjóðlegu vernd sem Flóttamannasamnigi Sameinuðu Þjóðanna var ætlað að tryggja. Um svipað leyti hófst saga fjölmenningar í Evrópu þegar innflytjendur, meðal annars frá gömlu nýlendum vesturlanda, fóru að setjast að í álfunni og taka þátt í uppbyggingarstarfi eftir stríðið. Því vinnuafli var ágætlega tekið í blábyrjun enda vantaði vinnufúsar hendur til að sinna þeim fjölmörgu verkefnum sem blöstu við. En um leið og ljóst var að innflytjendur og flóttamenn voru komnir til að vera, til að setjast að til frambúðar í samfélögum Evrópu en ekki aðeins til tímabundinnar dvalar eða starfa þar meðan vesturlönd þurftu á þeim að halda, tóku viðhorfin að breytast hratt. Í kjölfar olíukreppunnar upp úr 1970 fór virkilega að síga á ógæfu hliðina og í dag er þetta eitthvert mest knýjandi úrlausnarefni sem blasir við í evrópskum samfélögum og stjórnmálum.
Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafði, einsog áður segir takmörkuð völd til að vinna að málefnum flóttamanna, og eftir því sem leið á 20. öldina varð krafa ráðamanna í Evrópu um að stofnunin skyldi fyrst og síðast beita sér fyrir hjálparstarfi sem hefði það að markmiði að stöðva straum flóttafólks til Evrópu sífellt háværari. Um leið tóku að byggjast upp flóttamannabúðir á jaðri samfélagsins í löndum þar sem átök og erfiðleikar voru daglegt brauð. Staðir sem eru handan veraldarinnar, ef svo má segja. Biðstaður þar sem fólk bíður þess að geta tekið þátt í lífinu einsog við flest þekkjum það á ný. Flóttamannabúðirnar eru einsog gat í heiminum, svarthol sem sogar til sín fórnarlömb átaka og hörmunga sem uppfrá því eiga sér engan raunverulegan samastað í tilverunni þar sem þau geta gert áform um líf sitt og drauma og tekið þátt í innhaldsríku samfélagi. Sumir bíða alla sína ævi og njóa þess atldrei að vera fullir þátttakendur í lífinu. Manneskjur fæðast og deyja í þessu einskismannslandi. Þessar ömurlegu aðstæður sem milljónir manna búa við gera það að verkum að þeir sem geta eru oft tilbúnir til að fórna öllu sem þeir eiga, þar á meðal lífinu sjálfu, til þess að komast til Vesturlanda þar sem þeir vonast eftir því að fá að njóta sín sem manneskjur og raunverulegir þátttakendur í lífinu. Og eftir því sem samgöngur bötnuðu fór fólk að ferðast um lengri veg í leit að lífi og öryggi. Hælisleitendum, sem fyrst í stað voru einkum listamenn og hugsuðir frá Sovétríkjunum sem nutu vinsælda og aðdáunar, fjölgaði og urðu meira framandi og alls ekki jafn spennandi viðbót við mannlífið og þeir sem fyrstir komu. Fólk sem er alið upp svartholum flóttamannabúðanna og hefur jafnvel aldrei lært að lifa í raunverulegu samfélagi, fólk sem er markað af átökum, hörmungum og dauða, hefur lítið að bjóða móttöku samfélaginu í upphafi og glímir við fjölþætt vandamál sem tekur tíma að vinna sig út úr. Þessir nýju flóttamenn nutu því sífellt minni vinsælda og á endanum fóru þeir að mæta opinskárri andúð.
Á 8. og 9. áratugnum réði skriffinskukerfi Evrópu sæmliega við verkefnið sem fólst í umsýslu með málefnum flóttamanna og hælisleitenda, enda fæstir flóttamenn heimsins í Evrópu þá sem nú. En þegar mikil og að nokkru leyti ófyrirséð fjölgun varð þegar kom fram undir aldamót hrundi kerfið með braki og brestum. Um leið og álagið jókst fóru efasemdir að vaxa um að þeir einstaklingar sem til Evrópu leituðu í hælisleit ættu réttmætt tilkall til stöðu flóttamanns í skilningi flóttamannasamningsins og viðhorf til hælisleitenda og flóttamanna breyttust mjög. Hælisleitendur sem áður voru gjarnan taldir listtamenn og fulltrúar tjáningafrelsis voru nú álitnir spunameistarar og lygarar sem voru komnir í þeim erindum að nýta sér kerfi Evrópu til að búa sér betra líf á fölskum forsendum. Þrátt fyrir að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Rauði krossinn og fleiri málsvarar flóttamanna og hælisleitenda hafi talað máli þeirra og beitt sér fyrir mannúðlegri stefnumótun og meðferð kom allt fyrir ekki. Vesturlönd brugðust almennt við þessu breytta landslagi með því að efla landamæragæslu og semja sífellt strangara regluverk um komu flóttamanna og innflytjenda utan Evrópu. Samhliða mögnuðust átök innan samfélaga í Evrópu með þeim afleiðingum að málefni flóttamanna og innflytjenda þokuðust æ ofar á dagsrká stjórnmála í álfunni og átök um málefnið færðust í aukana.
Listin að lifa saman 